行 政 判 决 书

　　（2020）黔26行终2号

　　 

　　上诉人（一审被告）凯里市自然资源局。被上诉人（一审原告）龙国庆，男。被上诉人（一审原告）罗铖，男。一审被告凯里市人民政府，住所地凯里市行政中心。

　　上诉人凯里市自然资源局因地质矿产行政管理一案，不服贵州省三穗县人民法院作出的（2019）黔2624行初83号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行审理，现已审理终结。

　　一审判决认定：2018年4月22日、8月10日，原告龙国庆以个人名义与杨啟平、杨正明等人签订土地租赁合同，租用位于凯里市鸭塘街道马安村别牙（地名）土地用于修建“别牙农夫山庄”项目。后原告龙国庆与罗铖合伙开发该项目。……期间原告龙国庆将其中开采出来的20立方米毛石出售，获得840元。建设期间，原告罗铖因未办理相关林业手续，采取的开挖方式破坏林地，于2018年7月22日被凯里经济开发区林业局责令停工，同年8月30日被林业行政处罚。2018年9月4日，原凯里市国土规划局接到线索后组织工作人员前往现场核查，将施工现场两台挖掘机电脑板、一台挖掘机显示屏予以拆除暂扣，并责令停止违法行为。原凯里市国土规划局经调查后，认为原告的行为违反了《矿产资源法》第三条第三款的规定，应予以行政处罚，于2018年10月11日在被告单位副职主持下，召集单位部分科室负责人、工作人员进行集体讨论，同年10月15日向原告送达《行政处罚告知书》、《听证告知书》，告知其拟处罚的事实、依据和陈述、申辩、听证的权利。同年10月18日原告提出听证申请，同年10月30日原凯里市国土规划局组织听证。后原凯里市国土规划局认为原告的异议理由不能成立，遂于2018年11月7日对原告作出《行政处罚决定书》。另查明，2019年1月20日，凯里市组建凯里市自然资源局，原凯里市国土规划局的职责由凯里市自然资源局行使，凯里市不属于深度贫困地区。一审法院认为：……根据《矿产资源条例》第三十四条第一款“勘查许可证和采矿许可证，勘查、开采矿产资源的，责令停止违法行为，没收违法采出的矿产品和违法所得，可并处1万元以上10万元以下的罚款；拒不停止违法行为，情节严重的，可采取拆除其生产设备或设施的行政措施”的规定，实施拆除生产设备或设施，是以行政机关对违法行为人作出责令停止违法行为后，违法行为人拒不停止违法行为，且情节严重为前置条件，才可实施拆除生产设备或设施。本案中，被告在接到举报线索后，在未履行作出责令原告停止违法行为的告知义务和未确认原告有拒不停止违法行为及情节严重的情形下，即组织工作人员将施工现场两台挖掘机电脑板、一台挖掘机显示屏予以拆除暂扣，所实施的行政行为，违反了前述法规的规定，损害原告合法权益，属行政行为程序违法。同时，被告根据该条款对原告作出罚款人民币100000元的行政处罚，属于较重行政处罚。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定”和《土地违法案件查处办法》第二十七条“土地违法案件应当由土地管理部门领导集体审议，但实行行政首长负责制。……”的规定，应由原凯里市国土规划局的负责人或者领导集体讨论。原凯里市国土规划局虽在单位副职主持下，组织部分科室副职干部和工作人员进行讨论、会审。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十八条“行政诉讼第三条第三款规定的行政机关负责人，包括行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人”，原凯里市国土规划局参与集体讨论人员不是土地行政管理机关的负责人或领导，作出的行政处罚属于行政行为程序违法。原告提出被告的行政行为程序违法的诉讼意见，理由充分，于法有据，予以采纳。被告提出行政行为程序合法的诉讼意见，理由不充分，不予采纳。行政处罚应遵循公正、公开的原则，实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，坚持处罚与教育相结合的原则。这样，才能达到既能纠正违法行为的目的，又能起到教育违法者及其公民自觉守法的作用。……

　　综上所述，被告凯里市自然资源局作出的行政行为虽认定事实清楚，但程序违法、处罚明显不当，仍应予以撤销。……作出如下判决：一、撤销被告凯里市自然资源局于2018年11月7日作出的凯国土规划罚〔2018〕40号《行政处罚决定书》。二、撤销被告凯里市人民政府于2019年3月19日作出的凯府行复决字[2019]7号《行政复议决定书》。三、由被告凯里市自然资源局重新作出行政行为。案件受理费人民币50元，由被告凯里市自然资源局负担。

　　凯里市自然资源局上诉称：……二、上诉出的《行政处罚决定书》程序合法，请二审法院依法撤销一审判决并改判驳回被上诉人的诉讼请求。2018年9月4日，上诉人的执法人员到达被上诉人龙国庆、罗铖非法采矿的现场执法，当场出具了《责令停止违法行为通知书》，并依法将施工现场两台挖掘机电脑版、一台挖掘机显示屏作为证据暂扣，上诉人向被上诉人出具了扣押清单，且扣押的物品于2018年9月12日进行了退还，上诉人的上述扣押行为程序合法。上诉人在作出处罚决定前，依法由负责人、部门负责人对案件进行了会审，符合《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百二十八条第一款中关于行政机关负责人的规定，上诉人作出的《行政处罚决定书》的程序合法。……被上诉人龙国庆答辩称：……

　　本院认为：一、关于行政处罚决定程序是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定”和《土地违法案件查处办法》第二十七条“土地违法案件应当由土地管理部门领导集体审议，但实行行政首长负责制。……”的规定，本案中，上诉人虽然系由其单位副职主持，组织部分科室副职干部和工作人员进行讨论，会审，最后作出行政处罚决定，但根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十八条“行政诉讼第三条第三款规定的行政机关负责人，包括行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人”的规定，上诉人参与集体会审人员不属于土地行政管理机关的负责人或领导，其作出的行政处罚决定，不符合法律规定，属程序违法。

　　二、关于上诉人作出的行政处罚是否适当。行政处罚应当考虑违法行为的程度，违法事实的认定及社会危害性。本案中，被上诉人虽有无证采石并出售获利行为，但其目的是建设“别牙农夫山庄”项目，且其出售获利仅为人民币840元，违法所得较少，且违法行为已停止，其违法行为的事实、社会危害程度均不严重。而上诉人以被上诉人曾被林业行政管理部门处罚，且在严打期间未停止开采，现场阻拦执法人员为由，认定被上诉人行为属于从重处罚情形，并按《矿产资源条例》第三十四条第一款的规定对原告处予该条款规定的最高幅度上限罚款，但其在一审诉讼中并没有提交相关法律、法规或者规章、条例、规范性文件依据，来证明该行为属于从重处罚的情形，故上诉人作出的行政处罚明显与违法行为不成比例，明显不当。综上所述，一审审判程序合法，判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第㈠项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件诉讼费50元，由上诉人凯里市自然资源局承担。本判决为终审判决。

　　

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